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云顶娱乐棋牌游戏官网汽车乱象谁之过,车辆法

来源:http://www.njhqmy.com 作者:云顶娱乐 时间:2019-12-23 14:02

随着我国汽车产业规模不断扩大、车辆普及率日益提高,相伴而生的产业生态恶化及日渐升级至社会层面的“三高问题”(交通安全事故率高、对外能源依存度高、大气污染贡献率高)凸显且有进一步加剧之忧。

车辆法再次胎动 欲从分头管理到统一管理

2014-12-09 10:24出处:高飞昌 [转载]责编:王文汐

业内人士分析,这可能是对新一轮产业政策进行调整所释放的关键信号之一。作为中国汽车产业政策和技术标准起草的智囊机构,上述中汽研专家的“放风”并非随口漫谈。

在前两版中国汽车产业政策以十年为周期的大背景下,出台“车辆法”的呼声近日被行业专家再度提及。“现在的首要任务是制定一部高位阶的《道路车辆法》。政府职能部门依据《车辆法》对道路机动车辆的设计、制造、认证、注册、检验、缺陷管理、维修保养、改装、报废回收等环节进行管理。”在11月29日召开的“第十一届进口汽车高层论坛”上,曾参与多项汽车产业政策制定的中国汽车技术研究中心副主任、首席专家吴松泉表示。

业内人士分析,这可能是对新一轮产业政策进行调整所释放的关键信号之一。作为中国汽车产业政策和技术标准起草的智囊机构,上述中汽研专家的“放风”并非随口漫谈。无独有偶,在两个月前召开的“2014中国汽车产业发展国际论坛”上,国家发改委产业协调司司长年勇提及,目前我国汽车产业的宏观管理已经不能适应产业发展的新形势,国家发改委正在研究制定新型“法制化”管理体系。

据经济观察报记者了解,出台“车辆法”的提法由来已久。“二十多年来,各个阶段的汽车产业主管部门都向国务院法制办打过报告,提出车辆法立项,但是暂时没能排进国家的立法日程中。”12月3日,先后在发改委、工信部产业政策司任职多年,现任中国汽车工业协会副秘书长的李万里在接受经济观察报记者采访时表示,出台“车辆法”呼声并非今天才有。

多名业内人士均表示,“车辆法”出台之所以迟迟未能列入立法议程,与汽车行业多年来的“多头管理”局面息息相关。“现在对车辆的管理涉及多个部门,车辆法如何去平衡这些部门的关系与利益是关键所在。”中国汽车工业协会副秘书长杜芳慈上周在接受经济观察报记者采访时表示,“车辆法”要实现破题还需解决当前车辆管理中存在的“多头管理”问题。

破题“多头管理”

影响“车辆法”出台的因素,除了国家立法排期以外,另一个难点在于当前车辆管理的立法现状与部门管理均呈现出一种“多头管理”格局。而要打破这种监管格局可能涉及到多部门现实“利益”,这并不是一件容易的事。

据了解,在我国有多个法律法规涉及车辆管理相关管理环节,而关于车辆本身的法律缺失。比如,涉及标准管理的就包括《道路交通安全法》、《节约能源法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《标准化法》等。

“从人、车、路三者系统化管理的角度看,中国分别通过《道路交通安全法》和《公路法》,实现了对交通参与者和道路的依法管理,但是缺乏针对机动车辆产品的完整法律。”吴松泉表示。他同时透露,今年9月中汽研就此问题召开了国际研讨会,邀请欧、美、日、韩发达国家的专家来国内介绍车辆管理经验。

欧、美、日、韩等主要发达国家,无一例外地对专门针车辆产品实施了法制化管理,其法律覆盖汽车产业全流程,并且仅由少数几个法律来管理,如美国主要是《国家交通及机动车安全法》,欧盟的“欧洲整车型式核准制度”,日本的《道路运输车辆法》,韩国的《机动车辆管理法》等。

与车辆管理分散在各个不同法律之中相类似的是,长期以来,我国车辆管理体制也分散到多达十个部门。仅在准入及生产管理方面,实施《车辆生产企业和产品公告》许可由工信部主管,而强制性认证由质检总局与国家认证委负责,环保型式核准又由环保部负责,而营运车辆油耗管理又归交通部管理。

如何明确各个部门的职责、协调分工,是摆在“车辆法”面前的一个现实问题。换言之,“车辆法”即是为了解决“多头管理”的局面。关于哪个部门将可能进行协调统领,李万里表示:“据我了解,目前工信部在积极推进这一任务。”

除了破解“多头管理”,年勇与吴松泉均认为,“车辆法”的另一个重要目标在于,破除当前产业内重视事前管理但轻视事中和事后管理的现象。“要兼顾事前事中事后管理,管理程序要公开透明,处罚措施要严厉。”12月3日,吴松泉在接受电话采访时告诉经济观察报记者。

据了解,事前管理主要是准入制度,而事中事后管理还包括车辆检验、维修保养以及回收报废等,尤其是退出机制仍不够完善。“事中事后监管的问题突出,市场机制没有充分发挥优胜劣汰的作用,这可能是导致今天自主品牌份额不断下滑的一个原因。”吴松泉说。

“备孕”20年

事实上,“车辆法”的提法在国内早已有之。2005年,时任东风汽车(5.75, 0.09,1.59%)总经理、现任工信部部长苗圩曾对媒体呼吁出台“车辆法”;2009年,全国人大代表、广汽集团(8.81, 0.06, 0.69%)总经理曾庆洪再次向全国人大提出“车辆法”的议案。

关于“车辆法”数次被提及仍未推出的原因,李万里解释:“各个阶段的汽车产业主导部门,从最早的机械部,到机械局,到经贸委,到发改委,到工信部,都向国务院法制办打过报告,但法制办的立法计划庞大,车辆法在全国法律体系中暂时没能排到国家的立法日程中。”

虽然面临着不少障碍,但从种种迹象看来,在经历了二十年孕育期后,统领机动车辆整个生命周期的大“车辆法”再次胎动。

“2015年将是新一轮汽车产业政策调整下未来十年汽车产业发展元年,将是未来十年汽车市场新格局确立的关键时期。”11月29日的“第十一届进口车汽车论坛”上,多位业内专家达成这一共识。这只是今年汽车业内关于未来产业政策走向的其中一次讨论。此前一年多的时间里,汽车企业合资股比、车辆生产准入制度、扶持自主品牌发展等成为多次讨论的几大核心要点。

这背后,是1994年的《汽车工业产业政策》和2004年的《汽车产业发展政策》两大相隔十年推出的汽车产业发展政策,已经日益不能满足产业发展需求。

上述两版政策为两个关键时间节点来看,我国汽车产业走过了20年的发展历程。2014年汽车产业再次站到了“历史的转折点”,这一年里,汽车业内针对下一个十年的政策走向做了多番探讨。

另一个层面,从扶持和引导本土汽车工业发展的角度考量,一部对自主品牌汽车发展更具“支撑效应”的法制化文本,也被寄予厚望。

中汽协的统计数据显示,从去年9月到今年8月,自主品牌市场份额遭遇了恐怖的“十二连降”。7月底在沈阳召开的中国汽车TOP10会议上,汽车工业协会牵头各大汽车集团老总一起,达成了“新版政策一定要突出中国品牌的扶持”的一致意见;而在某些讨论场合,政策的存废甚至也成为讨论的话题。

与此同时,过去的十年间,我国汽车产业经历了一个高速发展期,汽车产销超过了2000万辆的体量,但能源消耗加剧、大气环境持续恶化、道路交通安全形势严峻、交通拥堵等负面状况也接踵而来。有人便将矛头指向了政策,认为产业政策已经无法解决这些负面问题。

“目前全社会对机动车辆在社会中的重要地位认识严重不足。”12月3日,杜芳慈在接受经济观察报记者采访时表示。他介绍,全国一年因交通死亡的人数多达6万,远高于发达国家,而其中由两轮车、三轮车带来的交通事故,因为缺乏法律依据,解决纠纷只能“私了”。“这不是政策能解决的,政策只是某个部门的规章,但法律是统一的规范。”杜说。

从“分头”管理到统一管理

而更大的现实背景是,中央十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标,这对于汽车产业这一国民经济的重要支柱产业来说,意味着从国家最高战略层面吹来了走向法制化的东风。在这一大背景下,实现车辆管理体系和管理能力的现代化,建立起维护社会公共利益和适应产业发展需要的车辆法制化管理体系,已经迎来了一个关键的时刻。

“关于法制化的题目,去年以来接到多个政府部门的研究任务,研究对当前汽车产业管理,包括自主品牌建设,甚至包括节能减排方面一些深层次的问题。我们发现可能是因为我们机动车辆法制化不完善,从而导致一些体制机制的问题。关于法制化三中全会和四中全会提到了一个很高的高度,四中全会就法制化建设做出部署和安排。”在上述论坛上,吴松泉颇有用意地介绍再提《车辆法》的背景。

吴松泉的观点与发改委产业协调司司长在两个月前的“2014中国汽车产业发展国际论坛”上的观点形成前后呼应。年勇表示:“我们正在研究,使我们的法律能够覆盖汽车产业的全生命周期、全过程。”

但和《汽车三包》等政策法规出台一样,《车辆法》的出台并非易事。据经济观察报记者了解,出台《车辆法》目前并无具体时间表,目前只是中汽研等智囊机构在进行相关研究,《车辆法》草案的拟定工作并未正式开启。

而正如前述多位专家介绍,过去20多年中,关于《车辆法》的呼吁与研究已经进行过多次。矛盾的是,不管是在政府官员还是业内专家的介绍中,出台《车辆法》,不仅有助于解决自主品牌困境、高能耗、污染拥堵等城市病以及交通伤亡率高等问题,还将改善汽车行业多年来的“多头管理”弊端,由多部门分散管理变为一部基本法统一管理。但《车辆法》之所以迟迟难以出台,一个主要原因恰恰就在于汽车行业的“多头管理”,很难平衡“多个山头”的利益。

如何在汽车行业“多头管理”的现状下,制定并出台一部改变这一现状的《车辆法》?可期待的是脚步声正在临近。

其关键原因在于,我国汽车产业发展及治理问题已升级到新阶段,相应的管理思维却仍停留在“管产品”的固有思维,缺乏覆盖汽车生命周期的专门法律,无法支撑新时期汽车产业整体战略发展与治理,导致汽车产业面临五大“无法可依”,迟滞问题的解决。

目前来看,需国家层面及时试点汽车产业改革,从制定《道路车辆法》、逐步淡化审批放开准入、确保管理体系科学统一、完善车辆执法监督四方面入手,营造法治化市场环境与监督体系,推动汽车产业转型升级,缓解汽车普及带来的社会问题。

五大“无法可依”

汽车产业在经济社会中地位大幅提升,但我国仍缺乏立足汽车产业整体层面、覆盖汽车生命全周期的专门法律,存在五大“无法可依”现象,管理不畅问题突出。

一是“无法”把关准入,汽车产业“入口”缺乏刚性法律标准,产业政策顶不住地方投产冲动。我国汽车产业的规划管理主要依靠行政手段,由产业政策指导相关。汽车产业如果存在结构性产能过剩,那也是“批”出来的,当下,新设整车企业须由国家发改委核准。不过,发改委依据的产业政策并不是刚性法规,很容易被地方突破,特别是全面深化改革的当下,有地方更是借改革之名“闯关”。

有些地方一把手上项目就像干“风投”,只重视可带来政绩的短期GDP 过程,许多汽车项目实际上就是“臭棋”,令人担忧的是,这些“臭棋”一旦落下就很难被拔掉。

二是“无法”淘汰落后产能,退出机制“出口”无法可依,导致企业“只生不死”,“壳子企业”大量存在。

2004 年《国务院对确需保留的行政审批项目设立行政许可的决定》对汽车产业行政许可的设立有明确规定, 但并没有相应法规对其撤销作出详细规定,目前退出仍由产业政策管理。

这种情况与地方保护严重相结合,使跨地区兼并重组、淘汰落后企业的阻力很大,导致我国车企及厂点过多过散。据中汽协统计,我国有超过177 家汽车整车生产企业,可与世界其他国家车企总和“相媲美”。如再加上167 家改装客车卡车企业和136 家借生产农用车为名生产载货汽车的企业,数目更加惊人。

与世界主流汽车企业平均超过200万辆车的产能相比,我国车企年产量低于1 万辆的就近40 家。低水平重复建设多,生产集中度低,企业竞争力弱。

三是“无法”协调部门监管,职能部门各自为政管理重叠惊人,认证扎堆监管漏洞巨大。

经过立项审批的车企,在生产前须面临对其车辆产品的认证,这包括安全、节能和环保三类标准。由于没有专门法律明确划分、统筹协调各管理部门职责,工信部、国家质检总局、环保部和交通部各据本领域法律认为,自己有权负责一到三类标准。

各部门各设检测程序,三四套监管体系“扎堆”,检测内容却几乎相同,重叠多达80% 到90%,徒增企业检测成本,却在产品关口留下巨大漏洞。一辆汽车的安全、环保与节能标准是有机统一的,需同时检测确保“一致性”。各部门自搞一套,使企业能各个击破骗取“准生证”。

2014 年曝光的“假国四”现象相当典型。一些二三线城市道路上,不少在环保部官网上公示通过“国四”标准的车款,却连“国二”标准都达不到,甚至不如“黄包车”。

四是“无法”监督执法行为,导致对实际用车的监管薄弱,国家标准部门化,“打架”问题严重。

一个形象的说法是,各部门都想插手认证,在门口扎堆检查“身份证”,产品进门后却没人管,要么都撒手,要么睁只眼闭只眼。实践中,一些监管部门对“违规出生”的道路车辆主要是罚款了事,年检时“给钱就过”甚至成了部分地方的潜规则,以罚代法问题严重。

造成这种问题的根本原因在于没人监督执法者。目前各部门主要根据“三定方案”解读自身职能,依据自身委托立法揽权。由于“三定方案”并非法律,只有原则性规定,模糊空间很大。各部门在委托立法中又能将部门利益法律化,实现职能相当程度的“灵活性”,给自己规定的执法空间相当大。

五是“无法”对汽车产业发展新阶段形成整体性战略支撑,对汽车产业的管理仍停留在“管产品”思维,法治化市场环境的形成遇阻,产业发展面临瓶颈。

法律上,缺少针对汽车产业及车辆管理的“大法”作为战略支撑,相关规定散见于十多部法律中,不系统不协调。对一些管理环节的规定普遍存在陈旧、重叠、空白的问题。

与之相应的管理系统由十多个中央部门组成,缺乏战略眼光和长远规划。各部门发文件要么“应景”领导关注,比如新能源汽车,要么“应急”突发事件,比如校车标准。

迄今,除法律法规,各部门出台的直接涉及机动车辆管理的文件至少上千个,“打架”现象普遍。以危险货物运输车排气装置的位置为例,就有不同部门制定出3 个国家标准及一个行业标准。一些企业同时接到4 个说法不同的文件,不知道听谁的。

尽快制定车辆管理法

我国汽车产业及与之相关的社会问题已进入“2.0”阶段,但管理体系仍停留在“1.0”阶段,维持着“地方得项目、企业钻空子、监管者得罚款,皆大欢喜;产业发展受损、公共利益受害,不可持续”的局面。目前,亟须跳出“管产品”的固有思维,从国家层面将汽车产业及管理体系改革作为全面深化改革试点加以推进,尽快制定统一的车辆管理法,实现汽车产业及车辆管理的法治化市场环境。

一是构建法治化市场环境的大局出发,对汽车产业发展及管理进行战略性整体设计。打破部门立法局限,由全国人大常委会制定高阶位《道路车辆法》。可考虑由国务院法制办牵头,不参与车辆具体管理执法的综合部门国家发改委负责起草工作,具体执法部门(工信部、环保部、质检总局、交通部等)参与起草工作。使之与现有车辆管理法律相互衔接,形成覆盖从车辆设计到报废回收的全周期式法律体系。

二是抓紧将车辆产业“出入口”标准纳入车辆管理法,逐步淡化审批放开准入,鼓励竞争,强化优胜劣汰。当务之急是将汽车产业准入的刚性标准纳入起草的车辆管理法,抑制不合理的投资冲动。与此同时,将退出淘汰机制作为车辆管理法与行政许可法对接的重要部分,实现对“壳子企业”的自然淘汰或强制退出,优化汽车产业的资源配置。

三是从厘清各部门管理职能,确保标准体系科学统一入手,理顺汽车产业发展及管理体系,实现从“产业政策 行政管理”向“法治体系 市场机制”的转变。车辆管理法须“管”好两个方面:厘清部门职能,统一管理标准。

厘清部门职能分两步走,第一步宜逐步规范相关部门职责分工。按照十八届四中全会提出的“机构、职能、权限、程序、责任法定化”要求,以车辆管理法为依据,厘清各部门在各个环节的“职责清单”,陈旧的需要更新,交叉的需要厘清,空白的及时填补,以形成众“菩萨”登上一个法律平台,各归其位,各负其责的局面。

第二步宜借鉴汽车产业发达国家集约化管理经验,逐步将汽车产业发展及车辆管理的主要职能集中在少数专职部门,管理集约化。在此基础上,实现部门协调合作、管理无缝衔接。

统一管理标准,宜将安全、环保和节能“三性一致”的标准作为贯穿车辆全周期管理的统一尺度,全面梳理直接涉及机动车辆管理的上千份规章、通知等文件,对那些需要修改的纳入车辆管理法,对那些不合理的规章坚决撤销。

四是改变目前在职能与标准设定上“执法者立法”的局面,完善车辆执法监督机制。在车辆管理法明确各职责、统一标准后,要确保管理体系的科学通畅,还需要堵住两个“窟窿”:执法者立法和执法监督缺位。规范部门委托立法程序,规范现有标准立项程序,实现两者的去部门利益化。

同时,车辆管理法宜将执法监督列为重要内容,在明晰每个部门职责的基础上,细化监督惩罚措施。从具体执行上可由人大负责执法监督,由国家发改委协助人大监督。保证各部门合法履行职责,不是自己职责的不能伸手,是自己职责的也不能偷懒。

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